淺淡行政復議中的調解工作心得

　　調解一直以來都是我國在處理民事案件、經濟案件、刑事自訴案件、行政賠償案件、仲裁案件等的重要方式之一，但在行政復議中適不適用調解呢目前在實務界、法學界仍然看法不一，可謂是仁者見仁，智者見智。借此機會，作為筆者也談點個人看法，與復行政復議同行們探討。

　　目前對行政復議中適用調解持反對意見的人的主要觀點概括起來主要是：

　　一是《行政復議法》對此沒有明確規定。

　　因為行政機關的職權是法定的，行政機關哪些可以做哪些不可以做，必須有法律作出明確規定，法無明文規定，行政機關是不得而為之。

　　二是人民法院審理行政案件，不適用調解。

　　這是因為人民法院審另行政案件，不能象民事訴訟那樣，為了求得爭議的解決而要求行政機關在依法作出的處理決定作出某些方面讓步。同理，行政復議機關審查行政復議案件也同樣不能適用調解。

　　三是行政機關所擁有的行政管理職權是法律賦予的，是公權。

　　行政機關作出的行政處理決定，是代表國家依法作出的，本質上是一種執法行為，是什么情況，就應當作出什么決定，它具有國家強制性、單方性、不可處分性和不可調解性。

　　四是行政機關與管理相對人地位不對等，調解難以做到客觀、公正、公平。

　　五是行政復議的特點決定了行政復議沒有調解的余地。因為行政復議是對行政機關作出的具體行政行為的合法性和適當性進行審查并作出裁決。具體行政行為是合法、適當的，就必須維持；是違法、失當的，就必須撤銷。不維持或不撤銷都不是依法辦事。

　　基于此，筆者認為這種理論應隨著社會的發展應予以更新。特別是現代依法行政要求行政管理相對人更多地參與到行政決策過程中來，行政機關的行政行為已不再是傳統意義上的單方行政行為，況且任何理論都不是絕對的，對于實踐中發生的現象不能對照理論“一刀切”，應當堅持從實際出發。而且20__年8月1日起實施的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十條規定：公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議，申請人與被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解的，應當向行政復議機構提交書面和解協議；和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，行政復議機構應當準許。這也為行政復議中調解埋下了伏筆，因此，對于行政爭議能否適用調解，要根據發生爭議的行政行為的不同，采取調解或裁決的方式靈活處理，不能機械地照搬某種理論。堅持行政復議裁決與調解“雙軌”運行，具有更大的原則性、靈活性、快捷性、兼容性、和諧性。

　　近年來，我們對行政復議中調解的運用進行了有益的探索和實踐，取得了明顯的成效，受到當事人雙方的歡迎。可見，行政復議調解在行政復議過程中有其廣泛的實踐意義和積極作用。

　　通過實踐我們認為，行政復議引入調解有很多的優點：

　　一是能夠充分尊重當事人對解決行政爭議方式的選擇權，突出“以人為本”的行政管理理念。

　　作為行政復議申請人，不希望行政復議案件久拖不決，能夠盡快結案，調解恰恰具備了這一優勢，在保護申請人合法權益的前提下，通過調解方式解決行政爭議，申請人是可以接受的，它有利于簡便、高效地解決行政糾紛。

　　二是提高行政機關辦事效率。

　　行政復議通過裁決作出行政復議決定的，相對來講，復議時間比較長，少則二個月，多則三個月，個別的甚至更長。調解因為方法簡便易行，只要當事人雙方能達成和解協議，一般都可以快速結案，大大地縮短了辦案時間，提高了辦事效率。

　　三是降低行政成本。

　　行政復議從受理行政復議申請到作出行政復議決定，需要經過多個環節審查，行政成本一般都比較高。調解可以大大降低行政成本，節省經費開支。

　　四是減少行政訴訟。

　　通過行政復議裁決作出行政復議決定的，申請人不服，可以向人民法院提起行政訴訟。調解解決行政爭議的，出于當事人雙方自愿達成的協議，一般來講，自動履行率比較高，申請人不再提起行政訴訟。這樣，有利于行政機關集中精力搞好行政管理，也緩解人民法院工作上的壓力，對行政機關和對人民法院來說都是有利的。

　　五是有利于構建和諧社會，減少當事人之間的對立情緒。

　　行政復議并不是一切糾紛都要通過裁決解決，許多矛盾可以通過調解消化，達到平衡。調解更加理性、人性化，讓當事人有一種親切的感覺，覺得你真正設身處地替他們著想，感到你客觀、公道、正派，并不是在“和浠泥”。做好行政復議中的調解工作，能夠緩解行政主體與管理相對人的對立情緒，對維護社會穩定，促進安定團結，構建和諧社會具有重大的現實意義。

　　雖然行政復議適用調解有很多的優點，但并不是所有的案件都適用調解，筆者認為調解應當是有條件的。只有堅持下列原則，才能做好行政復議調解工作。

　　一、自愿、合法的原則。

　　行政復議調解，首先要自愿。自愿是調解的基礎，否則，調解無從談起。調解必須尊重當事人雙方的意愿，在自愿的基礎上進行，通過第三方（行政復議機構）的主持，對爭議雙方斡旋、勸說，促使雙方互諒互讓，自愿達成協議。申請人或被申請人任何一方不同意調解，行政復議機構都不能強行調解。其次是要合法。調解要符合國家法律法規的規定，不得違背法律的基本原則和精神，不得損害國家利益、集體利益和他人利益。

　　二、平等、公平的原則。

　　行政復議案件的當事人，因為一方是管理相對人的公民、法人和其他組織，另一方是管理人的行政機關或者法律法規授權的組織，他們的法律地位是不對等的。如何把雙方對立矛盾統一起來，化干戈為玉帛，達到解決糾紛的目的。首先是要平等。堅持雙方地位平等是協商的前提條件，只有平等地協商，心平氣和地交換意見，求得對方的寬容和諒解，才有可能形成共識。其次是要公平。作為主持行政復議調解工作的第三方，處于居中地位，一定要主持公道，做到客觀、公正、公平，不論是弱勢的一方還是強勢的一方，都要一視同仁，不偏袒任何一方。靠正氣感人，靠正派服人，靠誠信打動人。

　　三、選擇適度的原則。

　　行政復議案件哪些可以調解，哪些可以審查裁決，要根據案件的實際情況來決定，作出適度選擇，不能搞“一刀切”、唱“同一首歌”。一味地追求調解，盲目地崇尚調解，或者一味地反對調解、強調裁決，都是不可取的。到底那些行政復議案件適合調解、那些適合裁決呢？就個人理解而言，對于被申請人行使自由裁量權作出的具體行政行為的行政復議案件，或者被申請人作出的具體行政行為在程序上有輕微瑕疵的行政復議案件，可以進行調解；對于被申請人行使羈束裁量權作出的具體行政行為的行政復議案件，以及案情重大、明顯違法的行政復議案件，除作出該具體行政行為的被申請人自愿糾正外，只能裁決，不能作調解處理。不能讓被申請人對申請人作無原則的妥協和讓步，以換取申請人撤回申請書，達到終止復議的目的。對于后一種情形如果作調解處理，顯然是不合法也是不合適的，其結果會導致違法者逃避法律的制裁、管理者逃避上級機關的監督審查，這是不符合《行政復議法》的立法宗旨的。

　　四、調審結合的原則。

　　行政復議案件調解，最初都是建立在理想和美好愿望的基礎上的，當事人雙方希望通過協商，互諒互讓，達成協議，以達到解決糾紛的目的。實際操作過程中，理想的東西與實際情況是有差距的，雙方的意愿可能出現反復。在某個問題上由于看問題的角度不一，互不退讓，互相“頂牛”，難以形成共識，出現一方或雙方反悔，不同意調解。對于這種“變卦”的情況，辦案人員事先要有預料和思想準備，要制定多套預案，快速反應進行處置，由調解程序迅速轉入行政復議審查程序，并按照《行政復議法》的要求，在法定的期限內完成審查任務，作出行政復議決定。

　　五、簽訂調解協議、撤回復議申請的原則。

　　凡是通過調解方式結案的行政復議案件，在雙方達成協議后，都應當簽訂行政復議調解協議，一式三份，當事人雙方各執一份，一份交行政復議機關備案。不能因調解方式結案的行政復議案件就可以簡單處理，省略某些環節特別是簽訂行政復議調解協議的環節，因為行政復議調解協議是當事人雙方達成共識的重要憑證，具有法律效力，當事人任何一方都不得反悔。行政復議調解協議簽訂后，申請人應當撤回行政復議申請，行政復議機關并根據申請人撤回的行政復議申請作出行政復議決定，行政復議終止。

　　行政復議中的調解不是簡單地將當事人雙方撮合在一起做做工作而已，調解人員的水平、能力和素質，以及對案情的掌握和對法律的熟知程度等，對調解都會產生不同程度的影響和后果。因此要想作好調解，取得預期的效果還要講究調解藝術，掌握技巧和策略：

　　一是要找準共同點。

　　調解人員在調解之前要弄清案情，找準案件雙方爭議的焦點和所求，分析他們提出的理由是什么，法律依據是什么，找出他們之間的共同點，提出調解方案；

　　二是要找準切入點。

　　一個復議案件可能有一個或幾個請求，對于這些請求，從什么地方下手，從哪個角度入門，調解人員要充分聽取當事人的意見，了解要解決的主要問題，找準切入點，對癥下藥，有針對性地做工作。要堅持先易后難，由淺入深，循環漸進的工作方法，運用一定的心理學知識，以科學有效的手段、路徑、形式解決糾紛。

　　三是要找準平衡點。

　　調解人員是當事人雙方最為信賴的，一定要主持公道，保持居中調解，平等對待各方。要把握好尺度，掌握好分寸，找準平衡點。要將心比心，換位思考，設身處地為他人著想，耐心講理講法，多做勸說工作，講究調解藝術，達到最佳效果。

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